KPBU per Sektor: Air, Tol, dan Sampah Tak Sama

Sumber gambar: kpbu.kemenkeu.go.id

Satu tim penyiapan memakai template yang sama untuk dua proyek: sistem penyediaan air minum di satu kabupaten dan pengolahan sampah di kabupaten sebelah. Enam bulan kemudian keduanya berhenti, di titik berbeda, karena alasan berbeda.

Penyebabnya jarang kualitas tim, melainkan asumsi bahwa KPBU adalah satu prosedur seragam. Perpres No. 38 Tahun 2015 sendiri menolak asumsi itu.

Artikel ini memetakan apa yang berubah ketika sektornya berubah: siapa yang sah bertanda tangan sebagai PJPK, regulasi sektor mana yang harus dibereskan, dan langkah kelembagaan apa yang tak ada padanannya di sektor lain. Peta lima sektor di bawah melengkapi gambaran penyelenggaraan KPBU lintas sektor.

Ringkasnya: Sektor KPBU adalah kategori infrastruktur ekonomi dan sosial yang dapat dikerjasamakan pemerintah dengan badan usaha berdasarkan Pasal 5 Perpres No. 38 Tahun 2015, mencakup 19 jenis, dari jalan dan air minum hingga ketenagalistrikan dan perumahan rakyat.

Karena penentuan PJPK mengikuti regulasi sektor masing-masing (Pasal 6 ayat 2), proses dan pihak yang terlibat bisa berbeda antarsektor.

Apa saja sektor yang bisa dikerjasamakan melalui KPBU?

Pasal 5 Perpres No. 38 Tahun 2015 membagi objek KPBU (Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha) menjadi dua kategori, infrastruktur ekonomi dan infrastruktur sosial, dengan 19 jenis di bawahnya, mulai dari transportasi, jalan, sumber daya air, air minum, dan persampahan, hingga ketenagalistrikan, fasilitas perkotaan, fasilitas pendidikan, kesehatan, lembaga pemasyarakatan, dan perumahan rakyat.

Daftar itu bukan satu-satunya pintu. Tiga ayat berikutnya justru yang paling sering menentukan bentuk proyek di lapangan:

Pasal 5 ayat (3) membolehkan satu proyek KPBU menggabungkan dua jenis infrastruktur atau lebih.
Pasal 5 ayat (4) membolehkan sarana komersial diikutsertakan untuk menaikkan kelayakan proyek.
Pasal 5 ayat (5) memberi Menteri PPN/Bappenas kewenangan menetapkan jenis infrastruktur lain di luar 19 jenis tersebut. Lewat jalur inilah sektor penerangan jalan umum masuk.

Perpres 38/2015 berstatus berlaku dan belum dicabut, sebagaimana tercatat pada basis data Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan (peraturan.go.id, diakses September 2026). Aturan pelaksana tahapannya adalah Permen PPN/Bappenas No. 7 Tahun 2023, yang diubah oleh Permen PPN/Bappenas No. 9 Tahun 2025 (ditetapkan 30 Desember 2025).

Lima sektor, lima rezim: peta perbandingan

Yang berubah antarsektor bukan urutan tahapannya, melainkan tiga hal: siapa yang sah bertindak sebagai PJPK (Penanggung Jawab Proyek Kerja Sama), regulasi sektor mana yang menjadi pijakan, dan mitra kelembagaan mana yang wajib diamankan sebelum kajian bisa disebut kredibel. Tabel berikut merangkum perbedaan itu untuk lima sektor.

Sektor	PJPK yang lazim	Dasar regulasi sektor	Langkah kelembagaan yang khas
Air minum (SPAM)	Berjenjang: menteri yang membidangi pekerjaan umum untuk SPAM lintas provinsi, gubernur atau bupati/wali kota dalam wilayahnya	PP No. 122 Tahun 2015 tentang Sistem Penyediaan Air Minum (berlaku)	Kepastian sumber air baku dan kapasitas produksi harus tuntas lebih dulu; proyek besar umumnya menempatkan PDAM atau BUMD sebagai penerima air curah
Jalan tol	Menteri yang membidangi jalan	PP No. 15 Tahun 2005 tentang Jalan Tol beserta perubahannya; UU No. 2 Tahun 2022, berlaku 12 Januari 2022	Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) mengatur dan mengawasi, Badan Usaha Jalan Tol (BUJT) memegang konsesi; sejak kajian awal ditentukan apakah proyek memakai KPBU berbasis tarif atau KPBU Availability Payment
Persampahan (PSEL)	Kepala daerah, karena persampahan adalah urusan pemerintahan daerah	Perpres No. 109 Tahun 2025, menggantikan Perpres No. 35 Tahun 2018 yang telah dicabut	Pemerintah daerah harus mengamankan kepastian pasokan sampah dan lahan TPST sebelum proyek dinyatakan layak
Ketenagalistrikan	Mengikuti Pasal 6 ayat (2); penunjukan definitif untuk KPBU formal belum terkonfirmasi lewat sumber primer	UU No. 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan, berlaku setelah diubah Perpu No. 2 Tahun 2022	Tercantum di Pasal 5 ayat (2) huruf i, tetapi mayoritas pembangkit berjalan lewat jalur Independent Power Producer (IPP) dan perjanjian jual beli listrik dengan PT PLN (Persero)
Penerangan jalan umum (APJ)	Bupati atau wali kota, konsisten pada proyek Madiun, Lombok Barat, dan Dharmasraya	Lewat delegasi Pasal 5 ayat (5), bukan huruf eksplisit pada ayat (2); rujukan terkini Permen PPN/Bappenas No. 7 Tahun 2023	Perjanjian tertulis dengan PT PLN (Persero) wajib diamankan: pasokan listrik, Pajak Penerangan Jalan, dan pencatatan konsumsi energi

Dua baris terbawah punya kesamaan yang mudah terlewat: keduanya proyek daerah, dengan PJPK kepala daerah dan anggaran APBD. Di titik itulah pembahasan opsi pendanaan infrastruktur daerah sebaiknya dibuka sejak perencanaan, bukan setelah lelang gagal sekali.

Mengapa PJPK bisa berbeda meski tahapannya sama?

Pasal 6 ayat (2) Perpres No. 38 Tahun 2015 menyatakan penentuan PJPK dilakukan dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan di bidang sektor. Tahapan besar KPBU memang seragam untuk semua proyek, tetapi kewenangan menandatangani perjanjian mengikuti hukum sektor masing-masing.

Karena itu menteri, kepala lembaga, atau kepala daerah bisa menempati kursi yang sama pada proyek yang berbeda.

Konsekuensinya lebih jauh dari sekadar nama penanda tangan. Direktorat Jenderal Kekayaan Negara Kementerian Keuangan (2026) menjelaskan bahwa PJPK tidak selalu pejabat pemerintah: bila regulasi sektor menyerahkan penyelenggaraan kepada BUMN atau BUMD, entitas itulah yang bertindak sebagai PJPK dan menjadi mitra kontrak badan usaha.

Ilustrasi paling tajam ada di penerangan jalan umum. Template Outline Business Case sektor penerangan jalan umum terbitan Kantor Bersama KPBU mewajibkan kajian hukum dan kelembagaan mengamankan perjanjian tertulis dengan PT PLN (Persero): pasokan listrik, pemungutan Pajak Penerangan Jalan, dan pencatatan konsumsi energi. Kajian jalan tol tidak mengenal kewajiban itu. Nama dokumennya sama, isinya tidak.

Logikanya sendiri bukan kekhasan Indonesia. KPBU adalah padanan nasional dari public-private partnership, sehingga pembaca yang terbiasa dengan praktik PPP di tingkat internasional akan mengenali pola yang sama: kontrak jangka panjang dengan perangkat hukum sektor yang berbeda di tiap yurisdiksi.

Sektor mana cenderung memakai skema pengembalian apa

Sektor yang layanannya dibeli langsung oleh pengguna cenderung memakai pengembalian berbasis tarif; sektor yang pembeli layanannya pemerintah sendiri memakai Pembayaran Ketersediaan Layanan (Availability Payment). Keduanya diatur Perpres No. 38 Tahun 2015, dan yang menentukan pilihan bukan preferensi tim penyiapan, melainkan siapa yang menurut regulasi sektornya sah berdiri sebagai pembeli layanan.

Jalan tol memperlihatkan bahwa satu sektor pun bisa memuat dua jalur. BPJT (2026) membedakan KPBU berbasis tarif, ketika BUJT menerima pendapatan tol, dari KPBU Availability Payment, ketika pemerintah membayar badan usaha secara berkala. Pilihan itu diambil sejak kajian awal karena ia mengubah struktur perjanjian, bukan sekadar cara menghitung.

Di penerangan jalan umum pilihan itu praktis tertutup. Yang menikmati lampu jalan adalah publik, tetapi yang membeli layanan adalah pemerintah daerah. Perangkat dukungan pemerintah untuk kedua pola, dari Dukungan Kelayakan sampai Availability Payment, kini dikonsolidasikan dalam PMK No. 68 Tahun 2024 yang berlaku sejak 18 Oktober 2024.

Yang tidak diceritakan panduan: “sektor KPBU” bukan jaminan jalur mulus

Tercantum dalam Pasal 5 hanya berarti sebuah sektor layak dikerjasamakan, bukan siap dieksekusi. Kesiapan ditentukan regulasi turunan sektor, kejelasan kelembagaan, dan rekam jejak proyek sejenis. Sebuah proyek bisa sepenuhnya eligible secara hukum dan tetap tidak sampai ke financial close karena rezim sektornya belum matang.

Bukti paling terang datang dari persampahan. Perpres No. 35 Tahun 2018, payung percepatan pengolahan sampah menjadi energi listrik, telah dicabut dan digantikan Perpres No. 109 Tahun 2025 yang ditetapkan Oktober 2025 dan berstatus berlaku.

Alasan yang mengemuka di balik penggantian itu adalah rendahnya realisasi: sepanjang rezim 2018–2025, proyek PSEL yang benar-benar jalan tercatat hanya dua secara nasional. Sektornya eligible sejak 2015; regulasi turunannya sendiri yang jadi hambatan. Ketentuan teknis rezim 2018 pun tidak otomatis berlanjut ke rezim 2025.

Ketenagalistrikan menyajikan keraguan jenis lain, dan lebih jujur diakui daripada dirapikan. Eligibilitasnya tegas di Pasal 5 ayat (2) huruf i, tetapi jalur pengadaan yang dominan di lapangan adalah IPP, bukan kontrak KPBU dengan PJPK. Bagaimana kedua jalur itu bertemu secara kelembagaan belum dapat ditelusuri sampai sumber primer. Tim penyiapan di sektor ini sebaiknya memastikan dasar kewenangannya sendiri sebelum struktur dikunci.

Jebakan kecil juga mengintai: halaman sektor penerangan jalan umum di portal Kantor Bersama KPBU masih mencantumkan Permen PPN No. 2 Tahun 2020 sebagai dasar hukum, padahal aturan itu sudah dicabut oleh Permen PPN/Bappenas No. 7 Tahun 2023. Portal resmi pun bisa tertinggal memperbarui rujukan.

Tiga pertanyaan yang layak dijawab sebelum menyimpulkan sektor Anda siap:

Apakah regulasi turunan sektornya mutakhir? Periksa status pencabutannya, bukan nomor yang beredar di paparan.
Apakah mitra kelembagaan utamanya sudah berkomitmen tertulis? Perjanjian PT PLN (Persero) pada APJ, kepastian pasokan sampah pada PSEL.
Berapa proyek sejenis yang sudah beroperasi komersial? Preseden tipis berarti hampir setiap klausul dinegosiasikan dari nol.

Variasi kesiapan itu terbaca dari sisi penjaminan. PT PII mencatat penjaminan untuk 61 proyek infrastruktur di tujuh sektor per Juni 2026, dengan total nilai proyek lebih dari Rp 732 triliun dan total nilai penjaminan Rp 113 triliun. Dua angka terakhir kerap tertukar, padahal maknanya berbeda.

FAQ (Pertanyaan yang Sering Diajukan)

Apa saja sektor yang bisa dikerjasamakan melalui KPBU?

Pasal 5 Perpres No. 38 Tahun 2015 mengelompokkan objek KPBU menjadi infrastruktur ekonomi dan infrastruktur sosial, dengan total 19 jenis, dari jalan, air minum, dan ketenagalistrikan hingga persampahan, kesehatan, dan perumahan rakyat. Satu proyek bahkan boleh menggabungkan dua jenis infrastruktur (ayat 3) atau menyertakan sarana komersial untuk meningkatkan kelayakan (ayat 4).

Siapa yang menjadi PJPK untuk proyek KPBU di tingkat daerah?

Untuk infrastruktur yang menjadi urusan pemerintah daerah, seperti penerangan jalan umum atau pengolahan sampah kabupaten/kota, PJPK lazimnya bupati atau wali kota. Pola ini konsisten pada KPBU APJ Kabupaten Madiun yang beroperasi komersial sejak 18 Juli 2023, serta proyek serupa di Kabupaten Lombok Barat yang perjanjian penjaminan dan regresnya ditandatangani 12 Oktober 2023.

Apakah semua sektor KPBU melalui proses yang sama?

Tahapan besarnya sama, isinya tidak. Pasal 6 ayat (2) Perpres 38/2015 mengarahkan penentuan PJPK ke regulasi sektor, sehingga kajian hukum dan kelembagaan pada prastudi kelayakan memuat hal berbeda: proyek penerangan jalan wajib mengamankan perjanjian dengan PT PLN (Persero), sedangkan proyek jalan tol tidak.

Apa itu Availability Payment?

Availability Payment atau Pembayaran Ketersediaan Layanan adalah bentuk pengembalian investasi badan usaha ketika PJPK membayar secara berkala setelah infrastruktur beroperasi sesuai persyaratan perjanjian (Perpres 38/2015). Skema ini berbeda dari pengembalian berbasis tarif pengguna dan lazim dipakai pada sektor yang pembeli layanannya adalah pemerintah sendiri.

Mengapa proyek KPBU sektor persampahan sering berjalan lambat?

Rezim regulasinya dinilai terlalu berat. Perpres No. 35 Tahun 2018 tentang percepatan pengolahan sampah menjadi energi listrik tercatat hanya menghasilkan dua proyek PSEL nasional sepanjang 2018–2025, sebelum dicabut dan digantikan Perpres No. 109 Tahun 2025. Kasus ini menunjukkan status “eligible” dalam Pasal 5 tidak otomatis berarti sektornya siap dieksekusi.

Kesimpulan

Kembali ke dua proyek di awal. Tim itu tidak salah membaca tahapan KPBU; mereka salah mengira tahapan yang sama berarti isi yang sama. Begitu peta sektornya dibuka, pertanyaan pertama bukan lagi “bagaimana urutannya”, melainkan “regulasi sektor mana yang mengikat kami, dan siapa yang sah menandatangani”.

Sebagai Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur di bawah Kementerian Keuangan, PT PII menjamin risiko yang menjadi tanggung jawab PJPK di sektor mana pun proyek itu berada, dan pembahasannya paling berguna ketika rezim sektor sudah dipetakan sejak awal.

Gambaran skema penjaminan pemerintah untuk proyek KPBU di berbagai sektor dapat ditelusuri lebih jauh di ptpii.co.id.